李璐著的《社會(huì)轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)組織管理創(chuàng)新研究》從社會(huì)轉(zhuǎn)型的宏觀時(shí)代背景出發(fā)，以單位制解體后的基層社區(qū)組織管理體制為關(guān)注點(diǎn)，檢視新中國(guó)成立以來城市基層社會(huì)管理體制的歷史沿革，結(jié)合廣州、深圳兩地社區(qū)建設(shè)和城市基層管理體制創(chuàng)新實(shí)踐，對(duì)城市社區(qū)組織管理體制變遷的背景、原有社區(qū)組織管理面臨的困難、社區(qū)組織管理模式改革的方向、新型社區(qū)組織管理模式創(chuàng)新的歷程、新型社區(qū)組織關(guān)系的構(gòu)建與協(xié)調(diào)、新體制的運(yùn)作績(jī)效及運(yùn)行中遇到的新問題進(jìn)行了深入考察。
導(dǎo)論 一、問題的提出及選題的意義
（一）問題的提出
中國(guó)的城市社區(qū)建設(shè)正處于蓬勃發(fā)展時(shí)期，各地均對(duì)城市基層社區(qū)管理體制進(jìn)行了探索和創(chuàng)新。選擇城市社區(qū)組織管理作為研究主題，是由社會(huì)轉(zhuǎn)型的宏觀時(shí)代背景與建設(shè)和諧社會(huì)的現(xiàn)實(shí)社會(huì)需要決定的。
其一，社會(huì)轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景給基層社會(huì)管理帶來了巨大挑戰(zhàn)。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，單位是居民一切工作和生活的中心。伴隨著傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，過去依托“單位”體制來實(shí)現(xiàn)社會(huì)調(diào)控的社會(huì)管理方式已隨著“單位”組織的衰落而式微，我國(guó)城市基層社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，多元化的城市社會(huì)群體和社會(huì)組織開始出現(xiàn)并脫離了原來的“單位”體制框架，社會(huì)人群的組織方式呈現(xiàn)出一種多元而復(fù)雜的狀態(tài)。城市“單位”的社會(huì)職能外移，現(xiàn)有的城市管理體制和功能難以承接，往往會(huì)引發(fā)一些社會(huì)問題。城市各種社會(huì)問題，諸如貧富差距問題、農(nóng)民工權(quán)益保障問題、困難群體救助問題、戒毒問題、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)問題、社會(huì)治安問題等等都向社區(qū)聚集，社區(qū)正在成為城市各種社會(huì)矛盾的交匯點(diǎn)。
同時(shí)，城市社會(huì)人口結(jié)構(gòu)性變化加劇，進(jìn)行管理和維護(hù)穩(wěn)定的難度增大。主要表現(xiàn)在：下崗、失業(yè)人員出現(xiàn)，復(fù)雜因素增多；人口老齡化趨勢(shì)明顯；體制外人員和流動(dòng)人口不斷增多；城市貧困人群開始出現(xiàn)等。而且隨著今后幾年經(jīng)濟(jì)體制改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，城市社會(huì)人口的結(jié)構(gòu)性變化將會(huì)進(jìn)一步加劇，新型社會(huì)管理機(jī)制亟須建立。在此背景下，社區(qū)建設(shè)的意義凸顯出來，社區(qū)建設(shè)對(duì)化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起著越來越重要的作用。
其二，社會(huì)連接方式發(fā)生了變化。社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型造成了社會(huì)流動(dòng)加快、社會(huì)分化加劇，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌引發(fā)了人際關(guān)系疏松，人與人之間的傳統(tǒng)聯(lián)系減弱——所有這些都從各個(gè)方面促進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下陌生人世界的形成。以往基于血緣關(guān)系和地緣關(guān)系所構(gòu)成的“熟人社會(huì)”的分量逐漸減少，建立在契約關(guān)系基礎(chǔ)之上的“陌生人社會(huì)”的成分快速增長(zhǎng)。城市流動(dòng)人口、工業(yè)和政府組織及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的建立，也都表明現(xiàn)代化的社會(huì)在本質(zhì)上是由制度控制的分工合作的陌生人社會(huì)。于是新的社會(huì)整合的需要、社會(huì)團(tuán)結(jié)的要求以及對(duì)人際和諧的期待，都成為擺在社會(huì)和人們面前急需解決的問題。陌生人的世界需要新的連接和整合， [1] 而社區(qū)恰恰構(gòu)成了陌生人世界中社會(huì)團(tuán)結(jié)與人際和諧的連接點(diǎn)。
其三，社區(qū)正在經(jīng)歷從“亞社區(qū)”向現(xiàn)代社區(qū)的轉(zhuǎn)型。改革開放前居民生活的居住地并未承擔(dān)社區(qū)的角色和功能，有的學(xué)者將改革開放以前傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“居住地”看作一種“功能萎縮、發(fā)育不全”的“亞社區(qū)”。 [2] 所謂“亞社區(qū)”是指中國(guó)及其他一些社會(huì)主義國(guó)家在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)家管理地區(qū)社會(huì)（居民居住地）的一種模式，是指內(nèi)在價(jià)值被嚴(yán)重低估、社會(huì)角色不清、社會(huì)功能萎縮、社會(huì)機(jī)制發(fā)育不良、居民參與度較低、單一行政化了的社區(qū)。隨著改革的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的利益需求越來越豐富和多樣化，各種社會(huì)組織的功能也開始分化并愈益多元化，社區(qū)的內(nèi)在價(jià)值越來越清晰地呈現(xiàn)在人們面前，社區(qū)的社會(huì)功能的實(shí)現(xiàn)獲得了豐厚的土壤與條件，“亞社區(qū)”體制已經(jīng)無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的要求，因此改革“亞社區(qū)”體制，建設(shè)現(xiàn)代意義上的、功能完善的共同體社區(qū)，就成為一項(xiàng)緊迫的歷史性任務(wù)。從“亞社區(qū)”向現(xiàn)代的、完整意義上的社區(qū)的過渡和發(fā)展，有賴于整個(gè)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展模式的改革和轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，構(gòu)成了社區(qū)過渡和發(fā)展的客觀性歷史前提，而各種社會(huì)組織之職能的分化則為社區(qū)的過渡和發(fā)展提供了必要條件。 [3]
綜上，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型相互交織，社會(huì)分化趨勢(shì)加劇，社會(huì)聯(lián)結(jié)減弱，利益多元化格局明顯。面對(duì)新的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)組織方式，以社區(qū)為基本單位來建立新的社會(huì)調(diào)控、社會(huì)整合和溝通體系，是中國(guó)社會(huì)建設(shè)發(fā)展的戰(zhàn)略性選擇。社區(qū)發(fā)展是社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，在社會(huì)微觀領(lǐng)域有巨大的實(shí)踐空間。社區(qū)作為社會(huì)的微縮景觀，以社區(qū)為基本單元構(gòu)建制度體系來消解社會(huì)矛盾、調(diào)整社會(huì)利益結(jié)構(gòu)，從而更好地在制度上和觀念上真正落實(shí)社會(huì)公平正義的價(jià)值理念，是構(gòu)筑和諧社會(huì)的現(xiàn)實(shí)路徑選擇。推進(jìn)社區(qū)建設(shè)是構(gòu)建和諧社會(huì)的有效切入點(diǎn)，是讓社會(huì)弱勢(shì)群體共享社會(huì)發(fā)展成果、妥善解決社會(huì)矛盾的重要途徑，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治的重要措施。今天，我們迫切需要解決這樣一個(gè)新問題，即在一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的陌生人世界里如何構(gòu)筑人際關(guān)系和諧的新社區(qū)？社會(huì)建設(shè)、社區(qū)建設(shè)，也正是為了在一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的陌生人世界里，構(gòu)筑人際關(guān)系和諧的、互助合作的新的社會(huì)共同體。
社區(qū)作為一個(gè)系統(tǒng)化的整體，其有序運(yùn)行有賴于合理的社區(qū)組織結(jié)構(gòu)。社區(qū)建設(shè)的實(shí)質(zhì)，在價(jià)值層面上體現(xiàn)為社會(huì)公平正義理念的落實(shí)，在制度框架上體現(xiàn)為新型城市基層社會(huì)管理體制，也就是社區(qū)組織管理體制的構(gòu)建過程。其中制度框架是手段，是途徑，價(jià)值理念則是目標(biāo)。價(jià)值的提升有賴于制度功能的釋放。從這個(gè)角度來說，社區(qū)組織管理作為社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)，其創(chuàng)新方向反映著社區(qū)建設(shè)的基本走向。
隨著改革開放的不斷深入，我國(guó)原有的社區(qū)組織管理面臨著新情況、新問題，街居管理體制嚴(yán)重滯后于社會(huì)發(fā)展，社區(qū)自治組織深陷于“行政化”的泥潭無法自拔，基層民主發(fā)展有限，居民參與積極性不高。社會(huì)實(shí)踐的結(jié)構(gòu)性巨變所造成的“去集體化”、“去組織化”趨勢(shì) [4] 構(gòu)成了社會(huì)組織模式的改造和重組，尤其是社區(qū)組織管理模式改革和創(chuàng)新的時(shí)代背景。社會(huì)建設(shè)的推進(jìn)、社會(huì)管理體制的改革呼喚著基層社區(qū)組織管理的轉(zhuǎn)型。社區(qū)組織管理轉(zhuǎn)型指的就是，在社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，傳統(tǒng)的社會(huì)整合和社會(huì)控制方式發(fā)生了變化，原有的社區(qū)組織在結(jié)構(gòu)和功能上所進(jìn)行的調(diào)整、明確和歸位的過程，其中也包括新型社區(qū)主體組織的構(gòu)建及其與其他各社區(qū)組織之間的互動(dòng)協(xié)作過程。社區(qū)組織的轉(zhuǎn)型包括：組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、組織功能的轉(zhuǎn)型、組織互動(dòng)模式的轉(zhuǎn)型和組織協(xié)作方式的轉(zhuǎn)型。社區(qū)組織轉(zhuǎn)型的目標(biāo)就是重新構(gòu)造社區(qū)組織，培育自治、自理機(jī)制，改革政府管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能，建立健全政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織協(xié)調(diào)互補(bǔ)、合作共治，各類社會(huì)資源互相促進(jìn)而又相互制衡的規(guī)范體系。
因此，如何實(shí)現(xiàn)社區(qū)組織的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和制度創(chuàng)新，構(gòu)建一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、各組織功能發(fā)揮及整體社區(qū)組織系統(tǒng)功能發(fā)揮最大化的社區(qū)組織結(jié)構(gòu)，就成為當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型所面臨的一個(gè)重大理論問題和實(shí)踐問題。它既涉及政府職能的轉(zhuǎn)變、社會(huì)組織管理的創(chuàng)新，還涉及基層民主發(fā)展等方方面面，因此是個(gè)比較復(fù)雜的系統(tǒng)工程。從這個(gè)意義上說，對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期社區(qū)組織管理進(jìn)行研究，對(duì)社區(qū)建設(shè)乃至整個(gè)和諧社會(huì)的建設(shè)都具有非常重要的意義。
�。ǘ┻x題的意義
對(duì)社區(qū)組織管理的關(guān)注及對(duì)新型社區(qū)組織體系的研究，在實(shí)踐層面和理論層面都具有重要意義。
1．實(shí)踐意義
社區(qū)組織不僅是社區(qū)建設(shè)的重要載體，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素。因此，如何進(jìn)一步提高中國(guó)城市社區(qū)組織管理水平，使社區(qū)的功能得到切實(shí)有效的發(fā)揮，已成為當(dāng)前社區(qū)建設(shè)的迫切任務(wù)。通過對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程中的城市社區(qū)組織結(jié)構(gòu)、社區(qū)組織運(yùn)行機(jī)制、社區(qū)組織結(jié)構(gòu)關(guān)系、社區(qū)組織制度及社區(qū)管理方式與方法的構(gòu)建，探索我國(guó)城市社區(qū)組織發(fā)展新模式，將有益于加速我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)與和諧社會(huì)構(gòu)建的步伐。
廣州、深圳社區(qū)建設(shè)中的城市基層組織管理體制創(chuàng)新，是一個(gè)適應(yīng)社會(huì)需要、政府自覺推動(dòng)的實(shí)驗(yàn)過程。這一實(shí)驗(yàn)盡管時(shí)間還不長(zhǎng)，其績(jī)效也才初步顯示出來，但作為一種對(duì)原有體制的改革，并在改革中建構(gòu)新型體制的微觀實(shí)驗(yàn)，蘊(yùn)藏著許多具有普遍性的特質(zhì)。通過對(duì)廣州、深圳“議行分設(shè)”新型社區(qū)組織管理體制產(chǎn)生、發(fā)展過程的分析，不僅可以發(fā)現(xiàn)兩地所存在的體制問題具有相當(dāng)程度的普遍性，而且體制創(chuàng)新過程也具有一定的普遍意義。
本書以筆者的實(shí)地調(diào)研為基礎(chǔ)，通過對(duì)廣州、深圳兩地的社區(qū)建設(shè)實(shí)踐過程的描述，探討社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下社區(qū)建設(shè)中城市舊有基層組織管理體制所面臨的問題和任務(wù)，展現(xiàn)廣州、深圳兩地社區(qū)組織管理體制創(chuàng)新的探索和實(shí)踐過程，總結(jié)社區(qū)建設(shè)中城市基層組織管理體制創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)和特色，進(jìn)一步了解這種創(chuàng)新后的體制在社區(qū)建設(shè)實(shí)踐中遇到的新問題及應(yīng)對(duì)這些問題的思路，從而對(duì)城市社區(qū)組織管理體制的變革和發(fā)展作出理論總結(jié)和概括，并從改善城市治理、推進(jìn)基層民主發(fā)展的角度，就社區(qū)建設(shè)中城市基層組織管理體制創(chuàng)新中的理論與實(shí)踐問題進(jìn)行概括和探討。這對(duì)于學(xué)術(shù)界充分認(rèn)識(shí)城市社區(qū)組織管理體制創(chuàng)新的狀況及走向有一定的價(jià)值，從中我們可以就中國(guó)社區(qū)建設(shè)中體制創(chuàng)新的一些具有規(guī)律性的東西作出總結(jié)，并從理論上作出進(jìn)一步的探討，為政府的相關(guān)決策提供一定的參考。這對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)組織管理體制創(chuàng)新實(shí)踐也具有深遠(yuǎn)的指導(dǎo)性意義。
2．理論意義
從社會(huì)學(xué)的視角，考察、分析和諧社區(qū)建設(shè)和基層制度創(chuàng)新所涉及的一些基本問題，是當(dāng)前正在全國(guó)范圍內(nèi)展開的社區(qū)建設(shè)所不能不涉及的。進(jìn)行社會(huì)學(xué)研究不僅需要有深入基層的草根精神，還需要一定的理論積淀。理論的價(jià)值和意義在于：它一方面源自實(shí)踐，是實(shí)踐的產(chǎn)物，另一方面又應(yīng)當(dāng)經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)，指導(dǎo)實(shí)踐，同時(shí)理論還應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)踐的不斷向前推進(jìn)而進(jìn)一步深化。社區(qū)建設(shè)要深入發(fā)展，需要不斷實(shí)踐，需要對(duì)社區(qū)建設(shè)理論進(jìn)行深層次、前瞻性研究，需要不斷在實(shí)踐中總結(jié)、提煉出帶有規(guī)律性的東西，從而為進(jìn)一步檢驗(yàn)社區(qū)組織管理體制改革實(shí)踐、把城市社區(qū)建設(shè)推向新的發(fā)展階段提供理論指導(dǎo)。因此，從理論上分析、研究和回答社會(huì)轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景下社區(qū)組織管理面臨的諸多問題，是現(xiàn)階段城市社區(qū)建設(shè)的迫切需要。比如社區(qū)組織體系在社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下應(yīng)如何進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整、傳統(tǒng)社區(qū)組織體制還存在哪些現(xiàn)實(shí)問題、怎樣創(chuàng)新社區(qū)組織管理體制等問題。同時(shí)，社區(qū)組織管理體制的創(chuàng)新方向，也是一個(gè)學(xué)術(shù)界與基層政府都致力于探討的理論問題。
目前，對(duì)社區(qū)組織管理的研究已具備了諸多有利條件，如各具特色的地方實(shí)踐性經(jīng)驗(yàn)資料的紛紛“亮相”，豐富多元的國(guó)內(nèi)外相關(guān)理論視角的引入，各學(xué)科專家、學(xué)者對(duì)社區(qū)組織管理的共同關(guān)注及出謀劃策等。但是在社區(qū)組織管理研究這個(gè)領(lǐng)域，筆者個(gè)人認(rèn)為理論研究是滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展的，尤其是隨著一些新型社區(qū)主體組織，諸如社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)站等的設(shè)立，對(duì)新型社區(qū)組織網(wǎng)絡(luò)的功能運(yùn)作、新型社區(qū)主體組織與原有社區(qū)組織的協(xié)作動(dòng)態(tài)、新型社區(qū)主體組織與社區(qū)管理部門之間的互動(dòng)關(guān)系等等都缺乏探討，現(xiàn)實(shí)中還有許多問題迫切需要得到理論上的回答和指導(dǎo)。
盡管已經(jīng)有一部分學(xué)者對(duì)于這種基層組織制度的探索與創(chuàng)新表現(xiàn)出一定的興趣，但是對(duì)于社區(qū)組織管理體制的最新進(jìn)展和現(xiàn)實(shí)中遇到的新問題，學(xué)術(shù)界給予的關(guān)注還不夠。目前學(xué)術(shù)界對(duì)社區(qū)組織管理的研究也存在一些問題，主要包括對(duì)社區(qū)的內(nèi)涵和意義認(rèn)識(shí)不一致、對(duì)基層社區(qū)組織的層次和目標(biāo)定位不夠明確、對(duì)最新社區(qū)組織管理體制創(chuàng)新的實(shí)踐缺乏關(guān)注、一些理論研究與實(shí)踐嚴(yán)重脫節(jié)等，這些都與社區(qū)建設(shè)及發(fā)展的目標(biāo)和方向有較大差距，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)理論研究。
[1] 參見鄭杭生：《破解在陌生人世界中建設(shè)和諧社區(qū)的難題——從社會(huì)學(xué)視角看社區(qū)建設(shè)的一些基本問題》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2008（7）。
[2] 按照徐永祥的觀點(diǎn)，“亞”只是相對(duì)于完整、成熟而言的，具有非成熟、殘缺和次級(jí)的含義；“亞社區(qū)”則是相對(duì)于比較成熟的、居民主體性特征明顯的社區(qū)而言的一種表述。參見徐永祥：《社區(qū)發(fā)展論》，華東理工大學(xué)出版社，2001年，第72頁。
[3] 參見徐永祥：《社區(qū)發(fā)展論》，華東理工大學(xué)出版社，2001年，第70～81頁。
[4] 鄭杭生、楊敏將社會(huì)實(shí)踐結(jié)構(gòu)性巨變歸納為八種代表性趨勢(shì)：第一，當(dāng)代科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新和應(yīng)用引領(lǐng)著社會(huì)的信息化、符碼化、數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化，提供了使失諧因素被激活的結(jié)構(gòu)性條件，從而更易形成社會(huì)矛盾、更易引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩；第二，當(dāng)代社會(huì)“去集體化”和“去組織化”趨勢(shì)的進(jìn)一步發(fā)展，對(duì)社會(huì)分化過程形成了更強(qiáng)的催化作用；第三，勞動(dòng)與資本的傳統(tǒng)關(guān)系的破裂進(jìn)一步推動(dòng)了社會(huì)的兩極化趨勢(shì)，導(dǎo)致了新的二元化現(xiàn)象；第四，有形勞動(dòng)的社會(huì)地位急劇下滑，失去了傳統(tǒng)上的軸心地位，形成了社會(huì)分層的消極動(dòng)力；第五，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變使社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大和加深，對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的安全基礎(chǔ)都形成了極大的銷蝕；第六，財(cái)富分配和風(fēng)險(xiǎn)分配所帶來的雙重社會(huì)壓力，使得社會(huì)矛盾的根源更為深刻、表現(xiàn)更為復(fù)雜；第七，生活世界與系統(tǒng)世界的不平衡關(guān)系為世俗事物的神圣化添加了助力，對(duì)社會(huì)信念和價(jià)值觀造成了深度腐蝕；第八，社會(huì)中的各種因素和傳統(tǒng)之間的關(guān)系更加盤根錯(cuò)節(jié)，這種影響仍在不斷助推社會(huì)生活中的一些復(fù)雜癥候的出現(xiàn)。參見鄭杭生、楊敏：《社會(huì)實(shí)踐結(jié)構(gòu)性巨變的若干新趨勢(shì)——一種社會(huì)學(xué)分析的新視角》，《社會(huì)科學(xué)》，2006（10）。
|
