本書以對黨內(nèi)法規(guī)的概念行法學(xué)意義上的界定為篇，以對中國共產(chǎn)黨建黨以來所頒布的黨內(nèi)法規(guī)的史料梳理為基礎(chǔ)，相繼探討了黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系以及建立黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系在研究黨內(nèi)法規(guī)中的意義，并在此基礎(chǔ)上，按照法學(xué)研究的路建構(gòu)了黨內(nèi)法規(guī)體系。在黨內(nèi)法規(guī)體系的研究中，著重探討了黨內(nèi)法規(guī)體系的三級結(jié)構(gòu)，即以黨章為核心的根本法規(guī)，以準(zhǔn)則、條例和規(guī)則為紐帶的基本法規(guī)，以規(guī)定、辦法和細則為基礎(chǔ)的具體法規(guī)。在對黨內(nèi)法規(guī)的運行機制和功能目標(biāo)的研究中，主要考察了黨內(nèi)法規(guī)的運行機制，即黨內(nèi)法規(guī)的立法和實施，以及黨內(nèi)法規(guī)的功能目標(biāo)，即黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨內(nèi)主體行為和黨內(nèi)關(guān)系的前提，是發(fā)展和鞏固黨內(nèi)民主的保障，是建立反腐倡廉制度的主要支柱。 此外，本書還探討了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系。由于中國共產(chǎn)黨在中國社會的特殊地位，中國共產(chǎn)黨所頒布的黨內(nèi)法規(guī)是探索中國特色法治化道路的一個重要舉措。這也是本書的研究重和落腳。隨著中國社會現(xiàn)代化發(fā)展的不斷深，法治是一個必然的選擇。通過黨內(nèi)法規(guī)的不斷規(guī)范和完善，在中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)逐漸實現(xiàn)依法治黨，并以此為基礎(chǔ)，通過依法治黨來推動依法治國的實現(xiàn)�！就扑]語】 本書以對中國共產(chǎn)黨建黨以來所頒布的黨內(nèi)法規(guī)的史料梳理為基礎(chǔ)，相繼探討了黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系以及建立黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系在研究黨內(nèi)法規(guī)中的意義，并在此基礎(chǔ)上，按照法學(xué)研究的路建構(gòu)了黨內(nèi)法規(guī)體系。
代序 關(guān)于黨建科學(xué)化核心領(lǐng)域與關(guān)鍵問題的思考
桑玉成
黨建科學(xué)化以及提高黨建科學(xué)化水平的問題，是黨的十七屆四中全會進一步研究和部署以改革創(chuàng)新精神推進黨的建設(shè)新的偉大工程這一重要背景下形成和提出的。黨的十八大以及十八屆三中全會對黨建科學(xué)化問題又作出了重大的部署。這個重要命題的提出，為加強和改進新形勢下黨的建設(shè)提出了總體要求，也是推進黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)“五位一體”總體布局的總方針。
黨的建設(shè)科學(xué)化問題涉及黨的建設(shè)的價值、目標(biāo)、制度、體制、機制、程序以及科學(xué)性與藝術(shù)性、歷史傳統(tǒng)與創(chuàng)新需求、領(lǐng)導(dǎo)體制與基層建構(gòu)、政黨管理與社會認同等多個方面，需要進行專門的系統(tǒng)研究。但是，與許許多多的黨建問題研究不同，本書不談黨建科學(xué)化的意義，也不是那種系統(tǒng)全面的宏大敘事，而是聚焦兩個問題：一是黨內(nèi)的法規(guī)建設(shè)，一是高校黨政領(lǐng)導(dǎo)體制問題。希望通過這樣的聚焦，能夠?qū)h建科學(xué)化的相關(guān)問題提出一些具體的思考，甚至引導(dǎo)人們?nèi)リP(guān)注黨建科學(xué)化的核心領(lǐng)域與關(guān)鍵問題。
隨著黨情、國情、世情的變化，我黨面臨長期執(zhí)政、改革開放、市場經(jīng)濟以及外部環(huán)境的嚴峻考驗，在這樣的背景下，如何提高黨的建設(shè)的有效性，并通過這種有效性來提高黨執(zhí)政治國的水平，以不斷鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位，是我黨今后一段時期所面臨的重大課題和挑戰(zhàn)。而提高黨的建設(shè)的科學(xué)化水平，是黨應(yīng)對這一挑戰(zhàn)的根本途徑。就是說，唯有推進并提高黨的建設(shè)的科學(xué)化水平，才能破解黨的建設(shè)所面臨的挑戰(zhàn)乃至難題和困境。
如何提高黨的建設(shè)的科學(xué)化水平，其首要的問題就是界定所謂科學(xué)化的要義，并基于科學(xué)化的本質(zhì)，在“黨的建設(shè)”這樣一個宏大體系中，找準(zhǔn)科學(xué)化的核心領(lǐng)域和關(guān)鍵。
黨的建設(shè)問題，既是一個理論問題，又是一個制度設(shè)計及其操作層面的問題。將黨建作為一個社會科學(xué)研究的領(lǐng)域來看，我們認為，所謂科學(xué)化應(yīng)有四個方面的要義：
一是“求真”。要探尋并遵循黨的建設(shè)和黨的發(fā)展的客觀規(guī)律，因為規(guī)律性是科學(xué)化的本質(zhì)。黨的建設(shè)規(guī)律包括了提升黨的執(zhí)政能力的規(guī)律、保持黨的先進性的規(guī)律等。這些規(guī)律是否能夠在黨的一系列原則、制度、程序和方法方面發(fā)揮作用，是體現(xiàn)黨的建設(shè)科學(xué)化的重要標(biāo)準(zhǔn)。共產(chǎn)黨人是不回避規(guī)律、遵循規(guī)律的模范，在黨的發(fā)展史上，也有過忽視規(guī)律、破壞規(guī)律的深刻教訓(xùn)。
二是“邏輯性”。所謂科學(xué)化的問題，一定是符合思想邏輯、思維邏輯以及行動邏輯的問題。譬如說，根據(jù)事物發(fā)展的邏輯，所謂科學(xué)化的事物，一定具有持續(xù)性、重復(fù)性的特征，存在著客觀的因果邏輯關(guān)系，并且可以用同樣的事實和邏輯推演出可以預(yù)期的結(jié)果。
三是“推驗性”。符合科學(xué)原則的事物表明，建立在對已有理論和經(jīng)驗總結(jié)的基礎(chǔ)上，能夠預(yù)測和檢驗問題。既能夠?qū)σ呀?jīng)發(fā)生的事實進行評估檢驗，又能夠?qū)ξ磥淼淖呦蚝桶l(fā)展作出預(yù)期。
四是“規(guī)范性”�？茖W(xué)化的特征還表明，人們可以運用一定的規(guī)范和程式來解釋和解決問題。
根據(jù)上述關(guān)于科學(xué)化的一般分析，我們認為，所謂黨建科學(xué)化的核心領(lǐng)域和關(guān)鍵問題，涉及黨的建設(shè)的價值與目標(biāo)、組織與設(shè)計、政黨內(nèi)部管理、政黨形象塑造與社會認同等多個方面，是一個需要進行系統(tǒng)研究和頂層設(shè)計的重大課題。
具體言之，提出黨的建設(shè)科學(xué)化水平的問題，需要我們通過黨建科學(xué)化的理論構(gòu)建，指導(dǎo)科學(xué)化的組織與制度設(shè)計，推動科學(xué)化的政黨內(nèi)部管理，以達成黨建科學(xué)化的根本宗旨，即不斷維系并提升共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的高度及社會認同程度。為此，我們認為，只有抓住以下這些核心領(lǐng)域和關(guān)鍵問題，才能把握黨的建設(shè)科學(xué)化的真諦與要義，不斷推進黨的建設(shè)和黨的發(fā)展。
第一，黨的建設(shè)科學(xué)化首先需要我們提出一套具有中國特色的、符合中國共產(chǎn)黨發(fā)展規(guī)律和執(zhí)政規(guī)律的黨建科學(xué)化理論。中國共產(chǎn)黨的理論基礎(chǔ)是馬克思列寧主義。但是必須注意到，馬克思主義的政黨學(xué)說和政黨理論主要是關(guān)于無產(chǎn)階級革命黨的理論。我們多少年來一直在加強馬克思主義的理論工程建設(shè)，致力于推進和發(fā)展馬克思主義的中國化、時代化、大眾化進程。但是我們往往忽略了馬克思主義的一個最為核心性和關(guān)鍵性的問題，即馬克思主義的立場和觀點問題。一個毋庸置疑的理論前提是：馬克思恩格斯反復(fù)表明，他們的學(xué)說是無產(chǎn)階級革命和解放條件的學(xué)說。因此，根據(jù)黨建科學(xué)化的要求，我們要研究馬克思主義關(guān)于無產(chǎn)階級政黨的一些基礎(chǔ)性理論，研究這些理論在我黨成為執(zhí)政黨之后的形態(tài)和發(fā)展問題；需要我們研究黨在執(zhí)政時期的黨建規(guī)律及其表現(xiàn)形式以及這些規(guī)律發(fā)生作用的機制和途徑；研究政治統(tǒng)治的一般規(guī)律以及黨的執(zhí)政規(guī)律，特別是一黨執(zhí)政的規(guī)律；研究黨與國家、黨與政府、黨與社會、執(zhí)政黨與其他政黨、黨與人民的關(guān)系等。在這些基本問題上進行執(zhí)政黨的理論建構(gòu)，是黨建科學(xué)化的必然要求。
第二，黨的建設(shè)科學(xué)化需要我們提出一套政黨結(jié)構(gòu)及其相關(guān)的政治結(jié)構(gòu)的組織和制度安排，提煉這種組織與制度的設(shè)計原理和設(shè)計規(guī)律，為黨執(zhí)政治國提供一般組織與制度安排的科學(xué)原理和技術(shù)方法。在我黨成為執(zhí)政黨之后，長期以來我們沒有能夠認真地從政治科學(xué)的角度來研究組織與制度的設(shè)計與安排問題。鄧小平同志在1980年基于對“文化大革命”經(jīng)驗和教訓(xùn)的總結(jié)，揭示了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度方面存在的一些弊端，并相應(yīng)地提出了黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度改革問題，特別是提出了制度對于一個黨以及一個國家來說是具有長期性、穩(wěn)定性和根本性問題的著名思想。鄧小平的分析和主張今天看來依然具有十分重要的意義。從黨建科學(xué)化的角度出發(fā)，我們要研究政黨與政府的組織、組織結(jié)構(gòu)原理以及制度設(shè)計的基本理論；要研究執(zhí)政黨的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與外部結(jié)構(gòu)及其相關(guān)性問題；要從宏觀的和微觀的視角研究執(zhí)政黨與政府的結(jié)構(gòu)與功能問題；更需要研究執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)體制及運行結(jié)構(gòu)問題。僅就非常具有現(xiàn)實性的問題來說，在我國目前的情況下，在每一個組織體系中都存在一個黨的結(jié)構(gòu)與行政結(jié)構(gòu)并存的“二元領(lǐng)導(dǎo)體制結(jié)構(gòu)”問題。但是我們不就宏觀的視角而僅在微觀層面上，一個組織或一個組織的層次上，黨的組織與行政組織究竟應(yīng)該有什么樣的功能劃分，迄今為止并沒有搞清楚。另一方面，按照有關(guān)法律規(guī)定和組織原理，黨的組織體系實行委員會制度，而行政體系實行首長負責(zé)制。而這樣的兩種體制結(jié)構(gòu)又往往融合在一起，從而又使得兩種不同的體制原理實際上都不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。由此可見，從科學(xué)化的要求出發(fā)，對黨的組織和行政組織進行必要的功能劃分以及必要的組織設(shè)計和制度設(shè)計，是黨建科學(xué)化水平的一個重要標(biāo)志，因而也是黨建科學(xué)化的必然要求。
第三，黨建科學(xué)化有必要提出“政黨管理”的概念，從組織學(xué)和相關(guān)學(xué)科的視角，設(shè)計一套政黨內(nèi)部管理的價值、原則、制度、程序、辦法等，以期提高政黨管理的有效性。內(nèi)部管理是外部管理的前提和基礎(chǔ)。任何一個組織的存在，其本質(zhì)上都不是為了組織自身。黨作為一個特殊的政治組織，其存在的依據(jù)和宗旨正是為了執(zhí)政治國。但為了有效實現(xiàn)執(zhí)政治國這個對外的管理功能，其必須首先解決內(nèi)部管理的問題。改革開放以來，我黨帶領(lǐng)人民實現(xiàn)了經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，獲得了經(jīng)濟發(fā)展的良好執(zhí)政業(yè)績，但是同時，我黨內(nèi)部管理的問題也日益凸顯。這就有必要審視我黨長期以來的政黨運作和管理的“運動式”的“習(xí)慣動作”，按照科學(xué)化的要求，提出政黨內(nèi)部管理的規(guī)范化和制度化取向，以期破解多年來政黨管理的有效性問題。
第四，黨建科學(xué)化還有必要提出一套政黨形象塑造的理念、戰(zhàn)略和策略，探尋提升執(zhí)政黨形象構(gòu)建的價值基礎(chǔ)和方法論路徑，并以此來奠定并不斷提升執(zhí)政黨的社會認同基礎(chǔ)。社會認同是一個政黨特別是執(zhí)政黨生存、發(fā)展的根脈之所在，社會認同時常表現(xiàn)為社會對政黨形象的評價和社會接納。應(yīng)該說，社會認同是黨建科學(xué)化的出發(fā)點和立足點，是黨得以有效執(zhí)政治國的基礎(chǔ)和前提，也是黨建科學(xué)化所要達到的根本目的。在某種意義上說，用什么東西可以衡量我黨的建設(shè)和發(fā)展，特別是衡量我黨的建設(shè)科學(xué)化的程度？一個非常重要的標(biāo)尺，就是黨是否得到社會的廣泛認同和接納，即是否獲得了廣大人民群眾發(fā)自肺腑的支持和贊同。有了這種廣泛的支持和贊同，黨執(zhí)政治國的效率就高，執(zhí)政治國的成本就相應(yīng)降低。這種廣泛的社會認同取決于黨的制度和政策，取決于黨執(zhí)政治國的有效業(yè)績，同時也取決于黨的形象塑造和形象展示。
上述這些核心領(lǐng)域和關(guān)鍵問題，構(gòu)成了一個完整的黨建科學(xué)化體系，既是一個基于系統(tǒng)思考和頂層設(shè)計而提出的黨建科學(xué)化的理論和思想，又是一個具有實踐指導(dǎo)意義的行動戰(zhàn)略和行動方案。
近年來，我黨提出了民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政的重要政治原則，可以認為，黨建科學(xué)化問題的提出，是黨堅持科學(xué)執(zhí)政的一個重要部署。鑒于我們國家這樣一個特殊的黨政結(jié)構(gòu)，要推進科學(xué)執(zhí)政的實際進程，首先需要切實地提高黨的建設(shè)的科學(xué)化水平，使科學(xué)化真正成為我們黨自身建設(shè)以及執(zhí)政治國的首要的同時也是基本的準(zhǔn)則和依據(jù)。
本書是國家社會科學(xué)基金的一個重點研究項目的成果，旨在研究當(dāng)前社會經(jīng)濟條件下如何提高黨的執(zhí)政績效、實現(xiàn)黨的建設(shè)的科學(xué)化問題。這是一個特定的國家、特定的中國共產(chǎn)黨所面臨的重大問題。
政黨是近代資本主義社會商品經(jīng)濟、議會斗爭和自由民主思想發(fā)展的產(chǎn)物。二戰(zhàn)后，政黨幾乎成為世界各國普遍存在的現(xiàn)象，可以說當(dāng)今世界各國政治的一個普遍性的特征就是“黨治”，盡管其從形式到內(nèi)容都有所不同，但是幾乎都存在著“黨”的問題。到20世紀(jì)80年代末，世界各國大大小小的政黨已達4000多個。隨著世界范圍內(nèi)政黨的興起，對于政黨的研究也得到了相應(yīng)的發(fā)展。蘇、美、法等發(fā)達國家對于政黨的研究一般多研究現(xiàn)代政黨的功能和作用、政黨競選、政黨與社會民眾的關(guān)系、政黨的社會動員、政黨管理以及政黨法、政黨分贓制、政黨經(jīng)費等，在這當(dāng)中所形成的政黨學(xué)說，成為政治學(xué)的一個重要分支。
與當(dāng)今西方發(fā)達國家大多數(shù)執(zhí)政黨不一樣，中國共產(chǎn)黨是從革命起家、獲得政權(quán)并長期執(zhí)政的。因此更有了需要研究的“特殊性”問題。自上世紀(jì)80年代以來，每五年一屆的中央委員會都有一次全會專門研究黨的建設(shè)。十二屆二中全會通過《中共中央關(guān)于整黨的決定》，十三屆六中全會通過《中共中央關(guān)于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》，十四屆四中全會通過《中共中央關(guān)于加強黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》，十五屆六中全會通過《中共中央關(guān)于加強和改進黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》，十六屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》、十七屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》等，對于推進黨的建設(shè)新的偉大工程，都具有十分重大的意義。但是同時，之所以每一屆的黨中央都要提出關(guān)于黨的建設(shè)問題，這也從另一個側(cè)面表明，我黨的建設(shè)中確實還有許多值得深入研究和解決的新的重大課題。
如前所述，本書的寫作沒有追求宏大敘事，也沒有做到系統(tǒng)全面的論述。本書只關(guān)注兩個問題，一是關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，一是關(guān)于高校黨政領(lǐng)導(dǎo)體制的演變。問題相對集中，但同時也反映了黨的建設(shè)特別是黨建科學(xué)化進程中的一些普遍性問題。上述兩個問題分別冠于我們關(guān)于黨建科學(xué)化研究成果的“上篇”和“下篇”。我們希望通過這樣的研究，為黨建科學(xué)化的實際進程提出一些理論的思考和實踐的參考。
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